Entre transfert complet de compétences d’un statut d’autonomie vieux de 45 ans et négociations d’un nouveau statut, les trois partis politiques basques PNV, PSOE et EHBildu, tentent de faire évoluer les institutions avant la fin d’une législature espagnole aussi chaotique que fragile. Les abertzale catalans tentent eux aussi d’avancer à leur manière, mais pour l’instant sans résultat probant.
Quel est le plus grand scandale politique de ces dernières décennies ? Pas une plus grave affaire de corruption dont pourtant l’Espagne n’est pas avare. Non, c’est le fait qu’une loi organique votée il y a 45 ans —près d’un demi-siècle— n’est toujours pas mise en œuvre en totalité : il s’agit du statut d’autonomie dit de Gernika, voté le 18 décembre 1979.
Repousser les échéances, mettre en œuvre des courses de lenteur, arguer de dossiers techniquement complexes, retirer par la voie judiciaire ce que la négociation politique a obtenu, détricoter de la main gauche ce que la main droite a accordé en jouant sur les modes de financement et les nouvelles lois, etc.(1), tous les moyens possibles ont été utilisés par l’Espagne pour éviter de transférer la totalité des compétences prévues. Ces pratiques sont devenues un mode de gouvernement pour gérer la question basque, aussi bien par la gauche que par la droite. Les retards infinis et constants brisent le minimum de confiance nécessaire entre partenaires et heurtent de plein fouet les principes démocratiques. Personne à Madrid n’en est choqué.
Au gré des aléas pour constituer des majorités, les partis espagnols au pouvoir ont parfois besoin de l’apport des formations « périphériques », basques et catalanes, pour accéder aux affaires. Se met alors en branle un scénario de promesses signées et rarement tenues. Le pouvoir central ne lâche que quelques compétences mineures. Depuis 2018, PNV, EHBildu, ERC et Junts croyaient tenir Pedro Sanchez par le collet. Ce n’est qu’en partie vrai. Le renverser suppose l’arrivée au pouvoir d’une droite PP associée aux néo-franquistes de Vox. Entre deux maux, Basques et Catalans doivent choisir le moindre. Ainsi, s’achève bientôt une législature socialiste dont la fragilité n’a d’égale que l’impuissance. Résultat, Pedro Sanchez reste au pouvoir, sans parvenir à faire voter le moindre budget qui est administrativement prorogé chaque année. Sa marge d’action politique, son pouvoir de légiférer, sont réduits par ses alliés qu’il a roulés dans la farine.
Accord d’investiture bafoué
En novembre 2023, le PNV a bien tenté de durcir le contrat par le biais d’un «accord d’investiture» du Premier ministre qui s’engage « à transférer à Euskadi toutes les compétences encore en suspens, dans un délai de deux ans qu’il sera impossible de reporter». Peine perdue. A l’échéance, seize compétences sont toujours en attente. Seules, quatre d’entre elles sont tombées dans l’escarcelle du gouvernement de Gasteiz : les chemins de fer de proximité, le système d’accueil et d’intégration sociale international, en mars 2024 ; en décembre, la gestion du littoral ainsi que l’activité cinématographique et audiovisuelle ; et en mai 2025, les autorisations de travail pour les étrangers. Le droit de reconnaître les diplômes universitaires étrangers a été accordé par le gouvernement, puis annulé par la Cour suprême. De quoi rendre intenable la situation de centaines de jeunes talents dont l’économie basque a cruellement besoin, du fait de la chute démographique.
EHBildu se trouve empêtré dans le même scénario avec une négociation sur l’élargissement complet des preso qui certes avance, mais s’éternise sans aboutir complètement. Elle est agrémentée de nouvelles inculpations par une Audiencia nacional qui garde la haute main sur les libérations conditionnelles. Celle-ci ouvre de nouveaux dossiers, encore tout récemment le 5 décembre, avec un mandat d’arrêt européen à l’encontre de Josu Urrutikoetxea. Pour le pouvoir central, plus c’est long, plus c’est bon. Quant aux partis basques structurellement enfermés dans une situation de quémandeurs minoritaires, ils sont satellisés, enfermés dans un cercle vicieux et sans fin.
Junts passe dans l’opposition de P. Sanchez
Il en est de même pour les Catalans. Les républicains d’ERC ont eux aussi fait le choix de soutenir Pedro Sanchez dès 2018 et de faire élire le socialiste Salvador Illa à la tête de la Generalitat en août 2024. Le deal était l’obtention d’un pouvoir fiscal équivalent à celui du « cupo » basque. C’est-à-dire le droit de percevoir la quasi-totalité des impôts, puis de reverser une petite quote-part à Madrid. Deux ans plus tard, il n’en est rien, si ce n’est une réformette et quelques écrans de fumée. Faute de majorité, Salvador Illa ne peut faire approuver son budget, il doit lui aussi se résoudre à proroger le précédent. Malgré sa déception, et devant les progrès de l’extrême droite catalane et espagnole, le leader d’ERC Oriol Junqueras maintient son choix : « Au lieu de se disputer entre nous [avec Junts], il faut forcer le PSOE à réaliser ce qu’il ne veut pas faire ». Vaste programme.
Pedro Sanchez avait impérativement besoin des voix des sept députés de Junts per Catalunya dirigé par Carles Puigdemont toujours exilé en Belgique. Ce dernier a tenté de verrouiller un contrat avec le PSOE, grâce à un système de négociation placé sous le contrôle d’une instance internationale en Suisse, assorti d’une nécessité : ne pas se contenter de promesses en échange d’un vote, mais que les mesures soient d’abord mises en œuvre avant tout soutien. Là encore, peine perdue après 22 mois de négociations. La loi d’amnistie qui devait permettre à Carles Puigdemont et ses amis de revenir dans leur patrie a bien été votée. Mais le pouvoir judiciaire espagnol a tout bloqué. La reconnaissance du catalan, du basque et du galicien comme langues officielles par les institutions européennes pédale dans la choucroute, victime des pressions de la droite européenne emmenée par le PP. Idem pour la compétence sur l’immigration toujours en suspens. Petit lot de consolation : il est désormais possible d’utiliser les trois langues à la tribune du parlement espagnol.
De guerre lasse, le 27 octobre, Junts franchit le Rubicon, il annonce qu’il se situe dans l’opposition au gouvernement en place. Un mois plus tard, puis à nouveau le 11 décembre, ses députés, aux côtés du PP et de Vox, rejettent un projet de loi socialiste sur la stabilité budgétaire, préambule à l’approbation du budget. Aussitôt, Pedro Sanchez annonce que des avancées vont se concrétiser avec Junts…
Comment sortir de ces impasses, comment faire sauter le verrou ? Sachant que les formules telles que la lutte armée, la souveraineté-association (plan de Juan José Ibarretxe) ou encore les référendums d’autodétermination assortis d’une déclaration d’indépendance, n’ont guère abouti aux résultats escomptés. Les partis souverainistes catalans ont été décapités par une répression féroce, ils se sont divisés et les socialistes dirigent aujourd’hui le pays. Terrible bilan provisoire. Alors que monte en puissance Aliança Catalana, formation souverainiste d’extrême droite et xénophobe. Selon les derniers sondages, elle raflerait la moitié des électeurs de Junts.
Concierto politique et bilatéralisme
Et en Pays Basque, que faire ? Dans la Communauté autonome, PNV et EHBildu remettent à l’ordre du jour la négociation d’un nouveau statut d’autonomie. Elle met dans la boucle le PSOE qui codirige le gouvernement de Gasteiz avec le PNV, alors que les deux partis basques soutiennent vaille que vaille les socialistes à Madrid.
Dans ce projet, véritable Arlésienne de la politique basque, le PNV met l’accent sur deux notions : la nécessité de relations bilatérales pour limiter le rapport de sujétion des Basques aux Espagnols ; et la notion de « Concierto politique », en référence avec celle de Concierto économique. Celui-ci n’est autre que le régime fiscal dont seuls les Basques bénéficient dans l’Espagne des autonomies. Ce régime reconnu par la Constitution plonge ses racines et sa légitimité dans les droits historiques du régime foral remontant au Moyen Âge, à une époque où les relations entre institutions basques et pouvoir central étaient précisément de type bilatéral et assez égalitaires. Cette proposition est une manière de s’approcher de la souveraineté-association, sans prononcer le gros mot de souveraineté. L’objectif pour le PNV est de garantir le statut d’autonomie et d’éviter toute modification. Par exemple que le taux de quote-part fiscale versée à l’Etat(2) soit augmenté unilatéralement et utilisé comme monnaie d’échange. Il souhaite en outre que la Communauté autonome participe directement aux institutions européennes.
Quant aux souverainistes d’EHBildu, ils ont depuis assez longtemps abandonné l’idée du grand soir, marqué par l’arrêt de la lutte armée en échange de la reconnaissance du droit à l’autodétermination et d’une réunification institutionnelle. Ce fut pendant des années la doxa du mouvement indépendantiste qui aujourd’hui enfourche un autre cheval, celui de la politique des petits pas et d’un certain radicalo-pragmatisme. EHBildu ne méconnaît pas les limites de l’exercice et ses dangers. La mutation de sa branche étudiante Ikasle abertzaleak devenu lors de son VIIIe congrès le 7 décembre, IAS, Organisation étudiante socialiste, entre les mains des jeunes marxistes léninistes à tendance espagnoliste de GKS, est là pour rappeler à EHBildu que le vieux débat historique ETA V-ETA VI revient comme un boomerang cauchemardesque. Et que le virage d’un certain réformisme a aussi un coût. Encore faut-il que cette politique des petits pas soit mise en œuvre et couronnée de succès, au moins en partie.
Désormais adepte d’une stratégie graduelle, EHBildu fait sienne la notion de « bilatéralisme » ou instauration de relations sur un pied d’égalité entre Gasteiz et Madrid. En 2019, la création d’une « Commission bilatérale de coopération » a été signée entre socialistes, PNV, EHBildu et Elkarrekin Podemos.
Les rivaux se tirent la bourre et négocient
L’attitude de la branche basque du PSOE a elle aussi évolué. Certes, le « droit de décider », version soft du droit à l’autodétermination, écorche toujours les oreilles de son leader local Eneko Andueza. Les trois partenaires ( PSOE-PNV-EHBildu) sont déjà d’accord sur la modification des volets sociaux du statut, tant la société a changé depuis la fin des années 70. Le fait que les socialistes acceptent de participer à ces négociations dont on ignore le contenu réel —la consigne générale est la discrétion— rend plutôt optimistes EHBildu et PNV. L’identité nationale ainsi que les garanties du statut demeurent en débat. La reconnaissance en 2017 par Pedro Sanchez du caractère « plurinational » de l’Espagne offre une perspective intéressante. On sait que le droit espagnol différencie nation et nationalité, seule l’Espagne est considérée comme une nation.
Les trois partis sont rivaux et au quotidien, ils se tirent à la bourre sur nombre de sujets touchant à la gestion de la Communauté autonome. Mais ils négocient car il y a urgence. Dans le dernier pays européen encore dirigé par la gauche, plane la menace d’une arrivée au pouvoir du PP et de Vox en 2027 et peut-être avant, en cas de dissolution. Il y aura alors péril en la demeure.
Voilà où nous en sommes en cette fin d’année. Comme l’a récemment avoué dans ses mémoires l’ex-roi Juan Carlos, le problème numéro un de l’Espagne est celui de son unité, de son indivisibilité. La question nationale demeure donc au centre du débat. C’est déjà pas si mal et c’est heureux.
(1) Cette pratique a été dénoncée par le gouvernement de Gasteiz dans un rapport accablant, cf https://eu.enbata.info/artikuluak/lerosion-silencieuse-du-statut-dautonomie/
(2) Cette quote-part ou « cupo » est actuellement de 6,24 %.
Compétences en suspens
- Sécurité sociale : liens entre Sécurité sociale et Inspection du travail ; gestion des prestations contributives et Institut social de la marine ; fonds de garantie salarial ; gestion du régime économique de la Sécurité sociale.
- Infrastructures : ports d’intérêt général ; hôtels de tourisme de type « paradors ».
- Sécurité publique : trafic et circulation des véhicules ; régime électoral municipal.
- Budget, finances et entreprise : crédit officiel et banque ; assurances privées ; assurances agricoles ; centre d’études et d’expérimentation des travaux publics ; extension des compétences en matière de recherche et développement scientifique, technique et d’innovation ; promotion, soutien et financement pour aider les petites de moyennes entreprises industrielles.
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