Le SCoT de l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes

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Etalement des zones pavillonaires au détriment des terrains agricoles.

Etalement des zones pavillonaires au détriment des terrains agricoles.

Le 13 mai 2013, le Conseil syndical regroupant les délégués des six intercommunalités (EPCI) membres a voté le projet de Schéma de cohérence territoriale (SCoT) de l’agglomération de Bayonne et du Sud des Landes. Entre le premier arrêté inter-préfectoral intervenu en 1999 pour déterminer un périmètre de schéma directeur sur 18 communes et le document voté le 13 mai, bien des paramètres ont changé. Depuis la professionnalisation du Syndicat fin 2008, sous la présidence de Jean-René Etchegaray, maire-adjoint de Bayonne, le processus d’élaboration a été relancé pour s’adapter aux objectifs du Grenelle de l’environnement et avec le souci d’élargir le périmètre pour conforter la pertinence du projet sur le bassin de vie. Enbata avait fait un point d’étape avec le président Etchegaray dans le n°2209 du 29 décembre 2011.  Depuis le 28 septembre 2010, le périmètre du SCoT inclue 48 communes, réunies entre 5 communautés de communes et une communauté d’agglomération. Le SCoT devient ainsi la première démarche de planification développée à l’échelle des six EPCI (Agglo et Communautés de communes). Le projet de SCoT sera ultérieurement soumis à enquête publique avant approbation définitive. Il n’est pas possible de résumer en quatre pages un document de 128 pages. Nous avons opté pour une retranscription partielle des orientations générales du SCoT, telles qu’elles s’expriment dans le rapport de présentation accompagnant le document voté le 13 mai. Les lecteurs soucieux de s’informer davantage pourront consulter l’ensemble des documents sur le site du syndicat www.scotab.fr.

Un territoire attractif

Avec 212 000 habitants en 2010, le territoire concerné par le SCoT voit sa population augmenter de 1% par an depuis 1999, soit environ 2000 nouveaux habitants par an. Cette croissance est exclusivement le fait d’un solde migratoire positif. Trois raisons principales expliquent cette attractivité : un cadre de vie de grande qualité, l’héliotropisme et une dynamique économique favorable. Par conséquent, la production de logements est soutenue (1800 logements par an entre 1999 et 2009), pour répondre aux besoins en résidence principale de la population, mais également du fait de la résidence secondaire (16% du parc en 2010, contre 13% du parc en 1999). Conserver un cadre de vie de qualité est un atout concurrentiel significatif, donc un enjeu important pour le SCoT. L’artificialisation est un risque considérable pour le maintien du capital environnemental. Face à l’artificialisation – quelque 150 hectares par an ces dix dernières années, soit une augmentation de la surface artificialisée de 1% par an — l’agriculture recule, les milieux naturels se fragmentent, les paysages se banalisent… La gestion naturelle du cycle de l’eau et la qualité des eaux de surface se dégradent (assainissements défaillants, difficultés de gestion des eaux pluviales…). La vulnérabilité du territoire, face aux risques d’inondation, d’érosion, de submersion s’accentue. Bref le capital se ruine!

Le périmètre du SCoT, depuis septembre 2010 : 6 intercommunalités, 48 communes.

Le périmètre du SCoT, depuis septembre 2010 : 6 intercommunalités, 48 communes.

Des formes urbaines à renouveler

Malgré la cherté du foncier et l’enjeu de préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers, la densité demeure faible: 10 logements à l’hectare urbanisé en moyenne, mais 3 logements à l’hectare dans les bourgs et 18 logements à l’hectare dans le pôle urbain. Cette consommation foncière est le fruit d’un processus classique: partout une urbanisation linéaire doublée d’un mitage caractéristique, et autour des petites villes, bourgs et quartiers quelques poches pavillonnaires déconnectées des fonctions de centralités. L’argument d’une référence «rurale, historique et patrimoniale» pour justifier ce modèle ne tient plus. Au contraire, le territoire regorge de bourgs historiquement compacts et de noyaux villageois organisés autour d’espaces publics de qualité. Ce sont des pistes à explorer pour amener le territoire vers un modèle de développement urbain plus durable et plus convivial, véritablement respectueux des identités et patrimoines culturels locaux. Revenir à des développements plus compacts est certes un enjeu pour un fonctionnement plus soutenable du territoire à terme, mais également pour offrir une plus grande diversité de logements et ainsi mieux répondre à l’ensemble des besoins. La croissance démographique (+ 35.000 habitants attendus entre 2010 et 2025) et les besoins qu’elle engendre (+ 31.500 logements sur la même période) doit permettre d’infléchir le risque de déséquilibre sur les fonctions de centralité. Face à un développement urbain basé sur le prix du foncier et non plus sur la qualité de l’offre urbaine, obligeant les bourgs et villages à d’importants investissements et le pôle urbain à assumer des charges de centralité de plus en plus lourdes…

La croissance démographique
(+35.000 habitants d’ici 2025)
et les besoins qu’elle engendre (+31.500 logements)
doivent infléchir le déséquilibre de centralité.

Les espaces de vie autour des centralités (villes, bourgs et villages)

Les espaces de vie autour des centralités (villes, bourgs et villages)

Le SCoT promeut un développement équilibré sur l’ensemble du territoire par le renforcement d’une armature urbaine hiérarchisée avec des centralités affirmées, et maillée par une offre de transport alternative à la voiture. Parce qu’il concentre 78 % des emplois et les grands équipements (le centre hospitalier, l’université, les grands équipements culturels, sportifs et commerciaux, demain une gare LGV…), le cœur d’agglomération doit assumer certaines responsabilités vis-à-vis de tous les habitants du SCoT. Il doit conforter le rôle spécifique du coeur d’agglomération et poursuivre le développement d’une offre diversifiée de fonctions pour des publics divers en conciliant la proximité, les fonctions structurantes pour les espaces de vie de l’intérieur et les territoires voisins, voire demain un positionnement stratégique plus affirmé dans le sud de l’Aquitaine Le renforcement des petites villes doit contribuer à structurer l’armature urbaine en liant autant que possible le développement de l’emploi avec le déploiement des services, des équipements, des commerces et de logements diversifiés. Il est nécessaire d’intensifier le développement des petites villes pour répondre aux besoins de proximité de leurs habitants et des habitants des territoires qu’elles polarisent.

A cette fin, les orientations doivent être les suivantes:

  • retranscrire les ambitions de confortement des petites villes dans les documents d’urbanisme et de programmation ad hoc, afin de s’assurer le renforcement coordonné des capacités d’accueil d’activités économiques et résidentiel en recherchant la diversification de l’offre en logements (prix, typologie, formes urbaines…).
  • renforcer leurs rôles de structuration des espaces de vie de l’intérieur, de rééquilibrage des fonctions à l’échelle du SCoT.
  • concilier le développement des bourgs et quartiers avec leur volonté de préserver durablement leur potentiel agricole, environnemental et paysager.
  • revitaliser les centres bourgs et les centres de quartiers constitués grâce au développement résidentiel futur pour créer des conditions favorables au développement d’équipements ou de commerces répondant aux besoins de leurs habitants, le tout dans un souci de proximité.

Sur les 31 500 logements à produire d’ici à 2025, soit 2.100 logements par an, un tiers est nécessaire pour répondre aux seuls besoins de la population actuelle. L’objectif est de privilégier le développement de l’habitat dans les secteurs bien desservis par les transports collectifs Le développement de l’habitat est ainsi traduit en fonction de la structure de l’armature urbaine (45% de la production nouvelle dans le pôle urbain du cœur d’agglomération – pour 41% sur la période 2000-2007 – et 20% dans les petites villes de l’intérieur – pour 15% sur la période 2000-2007). Pour un territoire solidaire où chacun prend part à la production de logements sociaux, le SCoT prescrit une politique de production de logements locatifs sociaux en fonction de l’armature urbaine. Les communes soumises à la loi SRU devront respecter leurs objectifs.

Organiser et renforcer l'offre en transport collectif entre et vers les principales villes et petites villes.

Organiser et renforcer l’offre en transport collectif entre et vers les principales villes et petites villes.

Les déplacements

Le territoire profite d’un réseau routier de très bon niveau : deux autoroutes qui s’interconnectent dans l’agglomération, des réseaux départementaux assez performants sur les axes reliant les espaces de vie de l’intérieur au cœur d’agglomération mais des liaisons transversales entre petites villes de l’intérieur qui laissent à désirer. Or ce maillage est régulièrement congestionné, aux heures de pointe aux entrées et sorties de l’agglomération, en période estivale sur les axes littoraux et du cœur d’agglomération… L’existence d’une étoile ferroviaire qui irrigue potentiellement assez bien l’ensemble du territoire du SCoT, l’émergence d’une offre de transports publics dignes de ce nom et la sensibilité accrue des habitants aux problématiques environnementales et de mobilité permettent d’envisager des perspectives plus durables pour la mobilité sur le territoire.

Mais pour ce faire, une augmentation significative de toutes les offres alternatives à la voiture individuelle et une articulation de ces offres entre elles sera nécessaire. Concevoir un développement urbain facilitant l’évolution des pratiques de déplacement exige de créer les conditions urbaines pour augmenter le potentiel d’usagers des transports collectifs dans les villes et les petites villes :

  • valoriser les gares et les espaces dans lesquels elles s’insèrent comme des sites privilégiés de développement urbain.
  • dans les PLU/PLUi, identifier les secteurs bien desservis – ou potentiellement bien desservis – par les transports collectifs et renforcer leur développement (en densification ou en épaississement).
  • dans le coeur d’agglomération, coordonner les développement urbains et le développement de la desserte en transports collectifs.
  • faciliter partout la pratique sécurisée de la marche et du vélo par une stratégie urbaine intégrant des actions sur les espaces publics.
La densification des centre-bourgs, une priorité du SCoT

La densification des centre-bourgs, une priorité du SCoT

Diminuer les obligations de mobilité

Le choix d’une armature urbaine hiérarchisée et d’un recentrage du développement sur le cœur d’agglomération et des petites villes de l’intérieur (en y favorisant la mixité des fonctions : habitat, emplois, commerces, services) ont pour objectif de limiter les besoins de déplacements, leur longueur et de favoriser l’usage des transports collectifs ou des modes doux (marche, vélo). Il s’agit également de rendre plus attractives les alternatives à la voiture en agissant sur la qualité et la convivialité des espaces publics, l’accessibilité aux transports collectifs.

Préserver l’environnement et l’agriculture

Préserver durablement l’environnement et l’agriculture Le SCoT affirme son ambition de préservation en définissant et en fixant les cadres de pérennisation de la trame verte et bleue qui concerne aussi bien les espaces naturels et forestiers que les espaces agricoles. Elle s’appuie sur une étude des milieux naturels et des connexions écologiques réalisée en 2011 par le CPIE Littoral Basque, le CPIE Seignanx et Adour et la MIFENEC pour le compte du Syndicat mixte du SCoT. Cette trame est un élément fort de l’organisation territoriale au même titre que l’armature urbaine. Elle est composée de réservoirs de biodiversité que les documents d’urbanisme locaux devront préciser, et le SCoT définit des dispositions en vue de sa préservation voire restauration. Le SCoT n’oppose pas les fonctions économiques de production et la contribution à la richesse écologique du territoire de ces espaces mais reconnaît leur multifonctionnalité. Il comporte des orientations visant à préserver l’outil de production via la gestion économe de l’espace et la préservation de la fonctionnalité des terres agricoles. Afin d’être en mesure de répondre aux besoins économiques à long terme, le SCoT identifie le besoin d’une stratégie foncière à long terme pour les espaces susceptibles d’accueillir de l’activité économique, espaces pour lesquels les projets de développement économique devront être précisés.

Pour mener à bien ces politiques, les collectivités seront fondées à mobiliser tous les outils à leur disposition : préemption, ZAD, expropriation. Afin de prendre en compte d’éventuelles concurrences entre le développements des ZAE et les espaces agricoles, la mise en oeuvre des projets de ZAE s’attachera à définir des actions en la matière, actions précisées dans le cadre de partenariats avec la profession agricole et son acteur foncier, la SAFER C’est ainsi que la Communauté d’agglomération Côte basque Adour pourra orienter vers l’économie de production de l’ordre de 85 ha de foncier ; la Communauté de communes du Seignanx, une centaine d’hectares ; la Communauté de communes Nive Adour, une soixantaine d’hectares ; la Communauté de communes d’Errobi, une soixantaine d’hectares ; les Communautés de communes des Pays de Bidache et d’Hasparren, une trentaine d’hectares chacune.

Le bureau du SCoT est constitué des délégués des six intercommunalités adhérentes

Le bureau du SCoT est constitué des délégués des six intercommunalités adhérentes

Maîtriser le développement commercial

Regrettant la dimension peu qualitative des zones commerciales et constatant la multiplication des projets, le SCoT rappelle l’importance pour la structuration du territoire et de l’ensemble des espaces de vie de hiérarchiser l’offre commerciale. Le SCoT favorise la localisation du commerce de proximité dans les centralités urbaines et la maîtrise des développements du «grand commerce» en les inscrivant dans les zones d’aménagement commercial. Pour inscrire qualitativement les développements commerciaux dans le tissu urbain, le SCoT fixe des prescriptions relatives à l’accessibilité et à l’aménagement urbain, architectural et paysagers pour les développements nouveaux, mais également pour les réhabilitation, requalification de zone commerciale. Chaque zone d’aménagement commercial (ZACom) devra faire l’objet l’un document cadre de type plan guide définissant des prescriptions en termes de qualité environnementale et en particulier de performances énergétiques via la réduction des consommations, la gestion thermique des bâtiments ou la production d’énergies renouvelables.

Diminuer la consommation foncière

L’enjeu porte ici sur poursuivre activement la réduction de l’artificialisation des espaces agricoles et naturels. L’objectif du SCoT est de passer d’une artificialisation moyenne des espaces urbains mixtes de l’ordre de 150 ha/an entre 2000 et 2009 à un objectif ambitieux de 70 ha/an sur la durée du SCoT. Au cours de la décennie précédente, quand la population évoluait de 1%, l’artificialisation progressait également de 1%. Le SCoT dispose que désormais, l’évolution de 1% de la population conduira à une extension maximum de 0,4% des espaces urbains mixtes. Le modèle de développement retenu vise donc une réduction globale de l’empreinte urbaine. D’une manière générale, les formes urbaines et l’organisation du territoire cherchent à limiter les distances à parcourir. Le SCOT réduit également l’artificialisation à 70 ha par an jusqu’en 2025 grâce à une intensification de l’urbanisation principalement dans les enveloppes urbaines existantes et une augmentation de la densité de logements de 2,5 logt/ha passant de 10 à 12,5 logt/ha en moyenne. Plus globalement, le SCoT définit les conditions d’une amélioration du cadre de vie en ville. L’ensemble du projet porte vers un travail qualitatif de l’espace public : diminution de la place de la voiture et meilleure desserte en transports collectifs, développement des modes doux, intégration urbaine et paysagère des zones commerciales et économiques… Il affirme également le rôle des trames agricoles, verte et bleue en milieu urbain.

Article L121-1 du code de l’urbanisme
“Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable:
1° L’équilibre entre :
a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;
b) L’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;
c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 1°bis la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;
2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial,en tenant compte en particulier des objectifs de répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ;
3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l’air, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. « 

Point de vue

Disons le d’emblée, le projet de Schéma de cohérence territoriale de l’agglomération de Bayonne et du Sud des Landes a un grand mérite: il existe. Des années de discussions et de réflexions entre les élus des six intercommunalités membres du syndicat ont été nécessaires pour atteindre un consensus et aboutir au projet. Le mérite de Jean-René Etchegaray, président du syndicat et promoteur infatigable du projet, n’en est que plus grand. Des décennies de laisser-faire en matière d’urbanisme ont profondément marqué les comportements individuels et collectifs avec les conséquences désastreuses que chacun peut constater. L’étalement périurbain anarchique, outre le mitage des campagnes qu’il occasionne, a conduit à une distanciation de plus en plus accentuée entre le lieu de travail et le lieu de vie, transformant les villages périphériques en dortoirs et nécessitant des déplacements en voiture particulière de plus en plus longs et coûteux. La déprise agricole qui en résulte, avec comme corollaire l’artificialisation accélérée de centaines d’hectares de terres fertiles, a un effet dévastateur sur l’équilibre environnemental et économique du territoire. Le développement quasi anarchique des grandes surfaces dans l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes, avec une offre dépassant largement les besoins des populations, a non seulement mis à mal tout un tissu de petits commerces de proximité, mais laisse craindre l’apparition, à terme, de friches commerciales. On pourrait poursuivre ad libitum la liste des dégâts occasionnés par l’absence de vision, voire l’aveuglement, de nos responsables politiques et administratifs en matière de développement durable et de bien-être des populations dans le respect des équilibres naturels et économiques du territoire. On prendra donc bien volontiers acte des orientations du projet de SCoT voté le 13 mai dernier dont l’objectif est de doter le territoire des outils indispensables pour remédier à des pratiques urbanistiques plus que discutables et organiser l’accueil, d’ici 2025, de deux mille habitants supplémentaires par an dans des conditions qui se démarquent des pratiques antérieures.

Mais –et c’est là la grande interrogation- quelle sera la suite donnée à ce catalogue d’intentions vertueuses une fois le projet acté ? Car les intéressantes et courageuses préconisations du Schéma risquent fort de rester à l’état de voeux pieux, dès lors qu’elles n’auront pas force de loi. Un SCoT n’a pas de caractère impératif et ne s’impose pas juridiquement aux décisions des communes et des intercommunalités. Tout le problème est là. Rien ne garantit que le syndicat aura la force nécessaire pour imposer aux collectivités adhérentes la mise en œuvre d’un politique urbaine en rupture avec les pratiques du passé. On peut s’interroger. Pendant que leurs délégués au syndicat discutent pour réduire l’emprise des développements urbains nouveaux, des municipalités continuent à délivrer certificats d’urbanisme et permis de construire pour des pavillons individuels le long du moindre chemin rural, à des kilomètres des centres bourgs. Il est difficile de résister à la pression des électeurs et à l’attrait de nouvelles taxes foncières ou d’habitation. Des décennies de pratiques clientélistes et de croyance dans les vertus du “toujours plus” ont durablement formaté les esprits. Tout aussi inquiétant, lors de la séance du 12 juillet, les délégués sont revenus sur certaines dispositions arrêtées le 13 mai. Ainsi, Ondres a obtenu l’agrandissement de 25.000 m2 de son projet de centre commercial qui lui avait été refusé le 13 mai, portant la surface totale construite à plus de 70.000 m2 et stérilisant 15 hectares supplémentaires de terre agricole fertile. De même, les délégués ont accepté deux autres projets retoqués le 13 mai : celui du village commercial de Biarritz-La Négresse (10.000 m2) et un centre Decathlon de sport, loisir et remise en forme à proximité d’Ikea à Saint-Pierre d’Irube (15.000 m2). Certes, on pourra toujours arguer qu’il est préférable de procéder aux ajustements avant l’adoption du SCoT qu’après. Mais les reniements constatés dès la première réunion après l’adoption laissent craindre le pire pour la suite. Un schéma vertueux qui n’a pas force de loi et dont l’application repose sur la bonne volonté des EPCI risque fort de succomber devant la force des intérêts contradictoires des uns et des autres. Contrairement à ce que dit l’adage, le vice ne rend jamais hommage à la vertu. M.B

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